Ce texte interroge la construction et l’usage de l’évaluation chiffrée dans la conduite de l’action publique à partir du cas de l’évaluation randomisée de l’efficacité de trois formes d’accompagnement des demandeurs d’emploi.

Lorsque l’Unédic développe l’externalisation du placement des demandeurs d’emploi en 2006, mesurer l’efficacité de ces formes d’accompagnement devient un enjeu institutionnel crucial. L’évaluation randomisée, qui est en cours d’introduction en France, est présentée par ses promoteurs comme suffisamment fiable pour orienter l’action publique et est la méthodologie retenue. Alors que les dirigeants des institutions du service public de l’emploi en attendent un arbitrage de tensions institutionnelles, cette méthode d’évaluation se trouve prise au cœur de ces tensions. Nous montrons que les chiffres n’ont pas d’autorité autonome mais sont agis par des acteurs qui interviennent aux différentes étapes de l’évaluation (élaboration, mise en œuvre, mobilisation des résultats). Pour cela, il est nécessaire d’étudier conjointement les dispositifs replacés dans leur contexte institutionnel et leur évaluation.

La Garantie jeunes a été expérimentée dès octobre 2013 sur une partie du territoire. Mise en œuvre par les missions locales, elle s’adresse aux jeunes de 16 à 25 ans, ni en études, ni en emploi ni en formation, et qui sont en situation de vulnérabilité, de précarité ou de pauvreté. Ce ciblage introduit une notion nouvelle de vulnérabilité pouvant être « financière », « sociale », « familiale ».

En vue de généraliser le dispositif, une étude quantitative, coordonnée par la Dares, et deux études qualitatives ont été effectuées par le cabinet Orseu et l’université Paris XIII, en lien avec le CEET.

Celle présentée ici est centrée sur l’analyse de la mise en œuvre de la mesure par les missions locales. La Garantie jeunes renouvelle le modèle classique d’accompagnement jusqu’alors pratiqué : un accompagnement collectif et individuel, qui a cristallisé les inquiétudes lors du démarrage du dispositif mais qui a finalement été apprécié des conseillers, malgré les bouleversements organisationnels induits.

La Garantie jeunes a été expérimentée dès octobre 2013 sur une partie du territoire. Mise en œuvre par les missions locales, elle s’adresse aux jeunes de 16 à 25 ans, ni en études, ni en emploi ni en formation, et qui sont en situation de vulnérabilité, de précarité ou de pauvreté. Ce ciblage introduit une notion nouvelle de vulnérabilité pouvant être « financière », « sociale », « familiale ».

En vue de généraliser le dispositif, une étude quantitative, coordonnée par la Dares, et deux études qualitatives ont été effectuées par le cabinet Orseu et l’université Paris XIII, en lien avec le CEET.

Celle présentée ici évalue les effets de la mesure sur les parcours des jeunes. Trois parcours types vis-à-vis du marché du travail se dégagent. Le premier aboutit à une réelle insertion professionnelle bien que précaire (CDD et intérim). Un deuxième amène les jeunes aux abords de l’emploi et leur redonne confiance sans créer de véritable dynamique. Le dernier ne fait pas évoluer leur situation, tant ils sont « empêchés » par des problèmes physiques, psychiques, sociaux et économiques.

Ce rapport d’évaluation a pour but d’étudier la mise en œuvre de la Garantie jeunes (GJ) du point de vue des missions locales (ML), opérateurs du dispositif. Le dispositif de la GJ a représenté un facteur de changement important dans les ML mais celles-ci ont été réactives et flexibles. La logique expérimentale a de fait été très cadrée.

Le dispositif est très innovant : accompagnement collectif de cohortes puis accompagnement individuel, logique de work first, présence d’une allocation monétaire, etc. Ces innovations ont été globalement appréciées au sein des ML, ce qui est un facteur de succès dans sa mise en œuvre. La finalité du dispositif n’est donc pas remise en cause. Toutefois, la mise en en œuvre de ce changement n’a pas été partout aisée. Le sentiment est que la logique d’expérimentation a été limitée. Le déploiement de la GJ a été davantage perçu, dans l’esprit des acteurs, dans une logique industrielle : il s’agissait moins d’expérimenter des pratiques locales innovantes que de tester un « pilote » en vue de son industrialisation progressive. Il y a ainsi eu très peu d’échanges de pratiques entre missions locales, qui auraient permis la diffusion d’une véritable logique d’expérimentation. Le cadre de la mise en œuvre a été assez précis dès le départ, pour les premières vagues. Par effet d’apprentissage, les ML des vagues successives ont tendu à se replier initialement sur des modèles sédimentés. Ce n’est que dans un second temps qu’elles ont pu mieux se saisir du dispositif et de ses marges de manœuvre, en matière d’organisation du travail ou d’organisation des accompagnements collectif et individuel...

Ce rapport est le résultat d’une évaluation menée entre avril 2015 et mai 2016 auprès de personnes ayant intégré la Garantie jeunes. Il analyse les effets de ce dispositif sur les parcours d’insertion sociale et professionnelle de ces jeunes. Le protocole d’enquête s’appuie sur une démarche sociologique : une centaine d’entretiens a été menée auprès des jeunes et des professionnels ainsi qu’une vingtaine d’observations au sein des missions locales (partie 1). En recueillant des éléments sur les parcours biographiques des jeunes (partie 2), en observant le fonctionnement du dispositif au sein des missions locales, et notamment la rencontre entre la proposition institutionnelle de la Garantie jeunes et sa réception par les jeunes (partie 3), et en mesurant les résultats de cet accompagnement sur leur parcours (partie 4), le rapport propose un cadre d’analyse permettant de mieux comprendre comment fonctionne ce dispositif original et ce qu’il produit sur le public étudié.

Trois principaux résultats structurent le rapport. Le premier montre que les jeunes enquêté(e)s correspondent à la cible visée. Ce sont des NEETs (Not in Education, Employment and Training) « vulnérables », qui cumulent des difficultés sociales, familiales, économiques et scolaires. Le deuxième résultat montre que le dispositif fonctionne comme une rencontre entre une proposition institutionnelle et des jeunes qui donne lieu à quatre catégories d’interaction : « mobilisation », « occupation », « intermédiation », « démobilisation ». Le dernier résultat permet de présenter trois types de parcours vis-à-vis de l’emploi : un groupe rassemble des parcours qui se caractérisent par des formes d’insertion dans l’emploi (précaire) ; un autre groupe réunit des jeunes qui se préparent à l’emploi, tandis que les parcours des autres sont dits « empêchés ». Pour ce dernier groupe, la logique du workfirst échoue, car les jeunes sont en proie à des difficultés que la seule mise en emploi ne saurait résoudre.

L’effet de l’ACCRE (Aide aux Chômeurs pour la Création et la Reprise d’Entreprises) sur la survie de quatre cohortes d’entreprises créées en 1994, 1998, 2002 et 2006 est étudié dans ce texte. Les données descriptives tirées des enquêtes SINE de l’Insee montrent à la fois une augmentation du nombre de bénéficiaires à partir des cohortes nées en 2002 et 2006, et une baisse de la différence dans les taux de survie, entre entreprises aidées et non-aidées. Puis la recherche économétrique, qui vise à éliminer un éventuel bais de sélection, formalise un modèle à deux équations simultanées (biprobit) : octroi de l’ACCRE, et survie de l’entreprise à cinq ans.

L’estimation de ce modèle fait apparaître un effet positif et significatif de l’ACCRE sur la survie à cinq ans, pour les cohortes nées en 1994 et 1998. En revanche, pour les cohortes nées en 2002 et 2006, cet effet disparaît. L’hétérogénéité des effets de l’ACCRE est mise en évidence en distinguant le statut juridique sous lequel les entreprises sont fondées : sociétés commerciales et activités libérales, d’une part, et entreprises en nom personnel, d’autre part. Les premières sont moins attributaires de l’ACCRE, et celle-ci n’a aucun effet sur leur survie, quelle que soit la cohorte. Quant au second type d’entreprises, à partir du début des années 2000, l’effet de l’ACCRE s’annule avec la montée des créateurs attributaires des minima sociaux (RMI et ASS), parmi les entreprises fondées en nom personnel. Si l’objectif de l’ACCRE est de permettre aux personnes les plus éloignées du marché de l’emploi de « créer leur propre emploi », nos résultats montrent que c’est un échec pour les entreprises créées au cours de cette période.

Ce travail sur l'ACCRE ne tient pas compte des évolutions récentes, notamment législatives. S'inscrivant dans les axes de travail des orientations scientifiques 2014-2018 sur la crise de l'emploi, il incite à poursuivre, sur la période actuelle, des recherches sur le thème de la création d'entreprise.

Le revenu de solidarité active (RSA) a été mis en place en 2009 pour encourager, récompenser et mieux accompagner le retour à l’emploi. Pourtant, des travaux avaient montré que les obstacles au retour à l'emploi, loin d'être principalement monétaires (coût de la reprise d'activité), tiennent aux difficultés rencontrées (problèmes de santé, contraintes familiales, manque de formation) et sutout à l'insuffisance des offres d'emploi. Un minimum social, même assorti d’un complément de ressources (RSA-activité), ne pouvait résoudre seul ces difficultés, surtout en période de chômage massif. La mise en œuvre de la solidarité active a mélangé les logiques (soutien au revenu et récompense du travail) et les instruments (prestation sociale et crédit d'impôt). Elle a contribué à transférer la responsabilité de l’insertion aux allocataires et aux acteurs de l’accompagnement. Face au projet de « prime d’activité », qui entend renforcer la solidarité active en fusionnant RSA-activité et prime pour l’emploi, il convient de réaffirmer que le soutien au revenu et à l’insertion relève d'abord de la responsabilité publique.

Conçu pour mieux lutter contre la pauvreté et améliorer le retour à l'emploi, le revenu de solidarité active (RSA) devait rompre avec la logique traditionnelle de solidarité consistant à soutenir le revenu des ménages pauvres en contrepartie d'une insertion aux contours mal définis. La nouvelle forme de solidarité ainsi inaugurée, la "solidarité active", reposait sur l'idée de tout mettre en œuvre pour favoriser l'emploi des allocataires : incitations (monétaires), mais aussi politiques et dispositifs d'insertion.
Le bilan du RSA est très décevant : il n'a (presque) pas fait diminuer la pauvreté, n'a globalement pas amélioré le retour à l'emploi des allocataires et n'a pas rendu les politiques d'insertion plus efficaces.
Cet ouvrage entend réinterroger le RSA et le projet de transformation de la solidarité qui l'a porté. En mobilisant les travaux de chercheurs de plusieurs disciplines (économie, droit, sociologie, statistiques, etc.) ainsi que d'experts et d'acteurs de terrain, il apporte des éléments pour comprendre les raisons des difficultés de la mise en œuvre du dispositif et de son échec. 
Alors que de nouvelles réformes de la solidarité sont envisagées, dans une période de restriction budgétaire, le lecteur trouvera au fil de ces pages matière à mieux appréhender cette actualité et à repenser la solidarité.

Chaque année, plusieurs centaines de milliers de jeunes bénéficient de mesures de la politique d e l'emploi. Quel est l'effet de ces aides à l'embauche sur l'emploi des jeunes et l'emploi global? Les mesures destinées aux jeunes entre 1985 et 1994 auraient permis de créer chaque année entre 200000 et 250000 emplois nets en équivalent temps plein. Ce chiffre représente le tiers du stock moyen des bénéficiaires. Les deux tiers de ces emplois sont des contrats d'apprentissage et des emplois aidés dans le secteur non marchand (TUC, puis CES). L'étude met en lumière les effets de substitution en faveur des jeunes, aux dépens des autres actifs.

Le Centre d'Études de l'Emploi réunit, ans son Cahier n°34, un ensemble d'articles consacrés à l'évaluation des politiques publiques de l'emploi. Fondés sur des observations de terrain, ces travaux décrivent comment se mettent en place concrètement les mesures d'aide à l'emploi édictées par l'État, en insistant sur le jeu des acteurs le rôle des agents locaux des services de l'emploi, les réponses des entreprises, l'importance des intermédiaires. Ces études montrent la nécessité de la fonction de médiation entre les règles et les acteurs concernés chômeurs ou bénéficiaires de mesures, employeurs, agents de l'emploi. Les formes de cette médiation sont fondées sur la construction de liens de confiance durables entre les divers acteurs. Sur divers exemples (aide au chômeur créateur d'entreprise, insertion de travailleurs handicapés, plans sociaux, entreprises d'insertion, services de proximité), les articles étudient les raisons de l'existence des intermédiaires, leur action et leurs conditions de réussite. Ces diverses analyses contribuent aux réflexions sur la transformation de l'action publique qui doit, pour réussir, s'appuyer sur les capacités d'initiative des agents locaux.