Ce texte interroge la construction et l’usage de l’évaluation chiffrée dans la conduite de l’action publique à partir du cas de l’évaluation randomisée de l’efficacité de trois formes d’accompagnement des demandeurs d’emploi.

Lorsque l’Unédic développe l’externalisation du placement des demandeurs d’emploi en 2006, mesurer l’efficacité de ces formes d’accompagnement devient un enjeu institutionnel crucial. L’évaluation randomisée, qui est en cours d’introduction en France, est présentée par ses promoteurs comme suffisamment fiable pour orienter l’action publique et est la méthodologie retenue. Alors que les dirigeants des institutions du service public de l’emploi en attendent un arbitrage de tensions institutionnelles, cette méthode d’évaluation se trouve prise au cœur de ces tensions. Nous montrons que les chiffres n’ont pas d’autorité autonome mais sont agis par des acteurs qui interviennent aux différentes étapes de l’évaluation (élaboration, mise en œuvre, mobilisation des résultats). Pour cela, il est nécessaire d’étudier conjointement les dispositifs replacés dans leur contexte institutionnel et leur évaluation.

L’objectif est d’analyser la diversité et les dynamiques des intermédiaires du marché du travail et de bâtir une cartographie des acteurs, en privilégiant une approche territoriale. Le parti pris est d’adopter une définition large de l’intermédiation pour deux raisons : d’une part, l’intermédiation n’est pas une catégorie communément utilisée par les acteurs de terrain (ils parlent plutôt de « mise en relation », de « placement », « d’accompagnement »…) ; d’autre part, la définition du champ fait partie intégrante du travail de cartographie. Le choix est donc fait de définir les « intermédiaires du marché du travail » comme des opérateurs dont l’activité participe à rapprocher, directement ou indirectement, une « offre » et une « demande » sur le marché externe du travail.

Deux systèmes d’acteurs locaux ont été analysés (un territoire rurbain limitrophe d’une grande agglomération régionale et une agglomération située en Île-de-France). Des entretiens auprès de responsables de structures et d’équipes ont été menés et des observations réalisées dans une agence Pôle emploi. Les relations d’acteurs s’articulent principalement autour du service public de l’emploi. La cartographie produite met en évidence la diversité des objets d’échange (informations, flux financiers, demandeurs d’emploi, offres d’emploi) ainsi que l’intensité et la complexité des liens entre les structures. Elle souligne le fait que la plupart des acteurs n’ont pas un accès direct à la fois à l’offre et à la demande d’emploi. Le service public de l’emploi apparaît comme jouant un rôle central. En particulier, Pôle emploi est la structure majeure « d’influence » comme de « support » des relations.

Le rapport vise à comprendre les déterminants du recours à l’activité réduite et les trajectoires des demandeurs d’emploi en activité. Au-delà de la caractérisation de ces publics, l’ambition est de mettre en évidence les facteurs qui favorisent la sortie vers un emploi durable. Aussi, l’objectif est d’interroger l’idée que l’activité réduite constitue réellement une incitation au retour à l’emploi et de vérifier si elle n’entraîne pas un enfermement dans une trajectoire précaire.

La pratique d’une activité réduite conduit-elle inéluctablement à s’inscrire durablement dans un parcours marqué par un recours de façon durable et répétée à des activités réduites ? Quels sont les facteurs qui favorisent la sortie vers un emploi durable à durée indéterminée ? Quel est l’impact du recours à l’activité réduite sur le contrat de travail obtenu suite à la sortie des listes de Pôle emploi ?

La recherche articule une analyse quantitative et qualitative. Ainsi, en mobilisant les outils de l’analyse économique et une enquête de terrain, il s’agit de mieux comprendre l’enjeu du recours à l’activité réduite. Les auteurs se sont appuyés sur différents panels construits à partir du fichier historique de Pôle emploi et du fichier national des allocataires (FH-D3 1/10e) apparié aux Déclarations préalables à l'embauche (DPAE).

L’ouvrage rassemble deux études menées par le Centre d’études de l’emploi, dans le cadre d’une subvention de recherche accordée par Pôle emploi.

La première étude « Dynamiques territorialisées du champ de l'intermédiation » analyse la diversité et les dynamiques des intermédiaires du marché du travail et bâtit une cartographie des acteurs, en privilégiant une approche territoriale. Les auteurs adoptent une définition large de l’intermédiation pour deux raisons : d’une part, l’intermédiation n’est pas une catégorie communément utilisée par les acteurs de terrain (ils parlent plutôt de « mise en relation », de « placement », « d’accompagnement ») ; d’autre part, la définition du champ fait partie intégrante du travail de cartographie.

La seconde étude « Dynamiques écologiques du marché du travail en ligne autour de la circulation des offres d'emploi » aborde les intermédiaires internet du marché du travail sous l’angle de la circulation des offres d’emploi et des relations d’acteurs qui la sous-tendent. Elle montre que la nature biface du modèle économique de la plupart des acteurs privés et les obstacles techniques aux échanges d’information dessine un ordre écologique complexe et mouvant, dont la compréhension permet d’éclairer les enjeux de « transparence » du marché du travail.


Consulter l'ouvrage sur le site de¨Pôle emploi

Le chômage a pris une telle ampleur dans de nombreux pays d’Europe qu’il occupe une place première dans les préoccupations des citoyens. Il est également au cœur d’enjeux politiques. Cet ouvrage, composé d’une quinzaine de textes, propose de porter le regard sur les situations d’accompagnements des demandeurs d’emploi. Un tournant néo-libéral a clairement été pris. La volonté de maîtriser les dépenses publiques s’est partout accompagnée d’un discours idéologique de justification reposant sur des fondements « scientifiques ». L’économie d’inspiration néo-classique produit une action publique pensée en termes d’activation, d’incitation et d’information.

Analyser les dispositifs publics au concret permet d’abord de souligner, grâce à la comparaison internationale (Belgique, Suisse, Royaume-Uni, Québec, France, Tokyo, Brésil), la spécificité des politiques publiques nationales et, de fait, la singularité des dispositifs mis en place. L’ouvrage montre également le rôle prédominant des professionnels de l’accompagnement. Parce qu’ils mettent en œuvre des dispositifs individualisés, ils procèdent à une « activité de jugement » fondée sur des normes institutionnelles, sur une éthique professionnelle et sur des contraintes organisationnelles.

Comment définir précisément la sécurisation des parcours professionnels ? En quoi consiste-t-elle et à quels publics s’adresse-t-elle ? Quelles sont les démarches qui peuvent être mises en place et par quels acteurs ?

Cet ouvrage décortique cette notion encore floue, et revient sur les actions et réformes engagées par les gouvernements successifs et par les institutions en charge de l’emploi, mais aussi par les régions, les départements ou les communautés urbaines.

Avec de nombreux exemples et témoignages d’experts, les auteurs s’attachent à approfondir la question des initiatives visant à sécuriser l’emploi et des responsabilités des multiples acteurs. Ils mettent également en perspective la situation de l’Hexagone avec celle de l’Allemagne et des États-Unis où, face à des problématiques similaires, les réponses apportées se révèlent très différentes.

Basé sur les travaux de la 33^e session nationale de l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (INTEFP), ce livre propose une démarche active et une réflexion collective réunissant représentants institutionnels, élus, dirigeants et DRH, partenaires sociaux, enseignants-chercheurs et journalistes.

Créées en 2005, les maisons de l’emploi sont confrontées à une crise de légitimité dans un contexte de baisse marquée de leur subvention. Elles sont soumises depuis dix ans à une hésitation récurrente entre un modèle dépendant des territoires, avec toute la souplesse que cela implique, et une volonté de l’État d’utiliser ces structures dans un objectif national.
Cette ambigüité se retrouve dans trois rapports récents, publiés en 2013 et 2014, dont les conclusions sont contradictoires. Ces atermoiements, le rétrécissement progressif de leurs missions et le retrait budgétaire de l’État ont contribué à la déstabilisation des maisons de l’emploi. Faut-il y voir un prélude à leur disparition ? Ou bien, la loi NOTRe relative à l’acte 3 de la décentralisation ‒ en cours de discussion ‒ sera-t-elle l’occasion, pour les maisons de l’emploi, de retrouver une légitimité ?

Depuis 2012, les activités de Pôle emploi sont suivies par quinze indicateurs stratégiques, dont dix sont nouveaux par rapport à la convention d'objectifs et de moyens signée en 2009. Ces nouveaux indicateurs témoignent d’une réorientation de ses missions dans le cadre des politiques de lutte contre le chômage. Une telle réorientation implique la disparition des indicateurs de moyens et l’apparition d’une mesure des reprises d’emploi. Elle aboutit à une reconfiguration des relations de l’opérateur public avec les autres intermédiaires du placement : ils ne se considèrent plus comme des concurrents dans la conquête des parts de marché mais comme des employeurs « communs » entre lesquels doivent circuler les offres d’emploi disponibles sur le marché, afin d’en faciliter l’accès aux chômeurs.
L’évaluation de l’efficacité de l’opérateur public est une ambition ancienne. L’évolution de la mesure de ses résultats est retracée ici à travers les variantes de l’indicateur de placement, élaboré dès sa création et dont la prégnance a été inégale au fil du temps et des conjonctures sur les activités de l’Agence et le travail des agents.

La loi contre les exclusions remet à l’ordre du jour le «recentrage» des CES sur les personnes «qui n’ont pas d’autres solutions». Le bilan du passé montre que les pouvoirs publics parviennent à maîtriser les entrées en modulant la définition des bénéficiaires prioritaires. Mais le problème réside plutôt dans l’inertie du programme qui conserve des effets de sélection sans améliorer pour autant ses performances en termes de sortie vers l’emploi. C’est pourquoi l’orientation, depuis 1998, vers un traitement au cas par cas constitue une vraie rupture : elle nécessite des transformations majeures de l’action publique, qui relativisent nettement la question des catégories définies pour le pilotage central du programme CES/CEC.

RÉSUMÉ

Comprendre les raisons de la réussite ou de l’échec d’une politique d’emploi suppose une étude approfondie de l’action des nombreuses personnes qui y participent. Elles appartiennent au service public de l’emploi, mais aussi à des associations et entreprises spécialisées  dans l’insertion, à des organismes de formation, à des services municipaux, etc... Elles jouent un rôle essentiel pour que les décisions prises au plus haut niveau aient les effets désirés sur les publics concernés. Pourtant, les modes d’organisation privilégiés de ces agents, leurs ressources, la manière dont ils justifient leur actien sont encore mal connues.

Confrontés à des attentes pressantes et très hétérogènes, les personnels du service public de l’emploi doivent effectuer un travail de plus en plus complexe. À quels instruments peuvent-ils recourir ? Comment légitiment-ils leurs choix ?

L’évolution des formes de l’action publique, la valorisation de la relation de proximité accroissent l’importance des autres structures intermédiaires entre le demandeur d’emploi et l’entreprise. Quelles compétences et quels réseaux mobilisent-elles pour établir des relations durables avec les publics en difficulté et les employeurs ? Suffit-il de s’appuyer sur les évolutions déjà repérées pour penser le fonctionnement de l’État, ou doit-on envisager une mutation plus profonde de ses logiques d’action ?

Les analyses proposées ici par le CEE permettent de nourrir le débat sur les transformations nécessaires de l’action publique.
 

SOMMAIRE

• Avant-propos
  Annie Fouquet
• Introduction
  Bernard Simonin
• I. Pratiques du service public de l’emploi
  • Les politiques publiques d’emploi : le rôle des agents locaux
    Christian Bessy, François Eymard-Duvernay, Bernard Gomel, Bernard Simonin
  • Quelques questions à propos du texte « Les politiques publiques d’emploi : le rôle des agents locaux »
    Emmanuelle Reynaud
  • Quelques commentaires au texte « Les politiques publiques d’emploi : le rôle des agents locaux »
    Éric Verdier
  • La mise en œuvre des aides publiques à l’emploi : un processus complexe. L’expérimentation du FNE-prévention
    Édith Kirsh
  • Politiques publiques de l’emploi : de la production des services à leur évaluation
    Jean-Claude Barbier
  • Croyance, expérience, évaluation : l’évolution de l’aide aux chômeurs créateurs d’entreprise
    Marie-Françoise Mouriaux
  • De la prospection à la relation du suivi
    Stéphane Callens
  • Les réticences des entreprises à utiliser des dispositifs d’insertion
    Robert Ardenti
• II. De nouveaux acteurs pour les politiques de l’emploi
  • La construction de réseaux pour l’insertion et la qualification : l’exemple d’un GEIQ
    Cécile Baron, Marie-Christine Bureau, Colette Leymarie, Patrick Nivolle
  • Insertion ou sélection : l’exemple des travailleurs handicapés
    Angélina Brygoo, Nicolas Schmidt, Françoise Tarquis
  • L’action des intermédiaires : animation du marché local du travail, mobilisation de la main-d’œuvre, médiation sociale
    Cécile Baron, Marie-Christine Bureau, Colette Leymarie, Patrick Nivolle
  • Entreprise, marché et société : les apports des entreprises d’insertion
    Hélène Hatzfled
• III. Évolution du social et transformation de l’action publique
  • Services de proximité et politiques publiques
    Jean-Louis Laville
  • L’économie des services de proximité : l’importance du passé et du rôle de l’organisation
    Laurent Cabotte
  • Évolution des politiques sociales et transformation de l’action publique
    Jean-Baptiste Foucauld et Laurent Thévenot